La première tâche de la Commission consiste a préparer les nouvelles politiques européennes
Le traité sur l’Union européenne a donné à la Commission une plus grande légitimité démocratique
La nouvelle Commission devra relever de nombreux défis au cours des cinq prochaines années
La Commission opère au coeur même de l'Union européenne (UE). En tant que source d'initiatives politiques, elle joue un rôle unique, qui n'est cependant pas toujours bien compris. La Commission a utilisé son droit d'initiative pour transformer le cadre créé par les traités instituant l'Union européenne, qui a pris ainsi peu à peu la forme des structures intégrées actuelles. Les avantages qui en résultent pour les citoyens et les entreprises dans l'ensemble de l'Union sont considérables: liberté accrue en matière de voyages et d'échanges, prospérité plus grande, formalités administratives réduites.
Mais la Commission n'a pas agi seule. Elle travaille en étroite collaboration avec les autres institutions européennes et les gouvernements des différents États membres. Bien qu'elle élabore des propositions, toutes les décisions législatives importantes sont prises par les ministres des États membres, réunis au sein du Conseil de l'Union européenne, qui tiennent compte de l'avis du Parlement européen élu démocratiquement (lequel dispose, dans certains cas, d'un pouvoir de codécision).
La Commission consulte très largement les parties intéressées de tous les secteurs d'activité et de toutes les conditions sociales lorsqu'elle prépare les projets d'actes législatifs. La Commission, qui dispose donc du droit d'initiative, est aussi l'organe exécutif de l'UE et la gardienne des traités. La Commission représente l'intérêt commun et incarne la personnalité de l'Union. La préoccupation majeure de la Commission dirigée par Jacques Santer est la défense des intérêts des citoyens européens. Les vingt membres de la Commission proviennent des quinze États membres de l'UE, mais chacun d'entre eux s'engage à une totale indépendance et se prémunit contre toute influence politique partisane.
La mission qui incombe à la Commission est de faire en sorte que l'UE parvienne à réaliser l'objectif qu'elle s'est fixé et qui vise à créer entre les citoyens européens une union toujours plus étroite. L'une des tâches principales liées à l'accomplissement de cette mission consiste à assurer la libre circulation des marchandises, des services, des capitaux et des personnes sur tout le territoire de l'Union. La Commission doit également veiller à ce que les avantages de l'intégration soient répartis équitablement entre les pays et les régions, entre les entreprises et les consommateurs et entre les différentes catégories de citoyens.
La première tâche de la Commission consiste a préparer les nouvelles politiques européennes
La Commission remplit trois fonctions principales. En vertu de son droit d'initiative, la Commission est chargée de l'élaboration de propositions de nature législative. Elle exécute cette tâche non pour défendre des intérêts sectoriels ou ceux de pays individuels, mais en fonction de sa propre appréciation des intérêts de l'Union et de ses citoyens.
La gamme de ces activités, qui sont définies dans le traité, couvre des domaines divers, allant du commerce, de l'industrie et de la politique sociale à l'agriculture, à l'environnement, à l'énergie, au développement régional, aux relations extérieures, au développement des pays d'outre-mer.
Avant de soumettre une proposition d'acte législatif, la Commission a des entretiens préliminaires et des discussions approfondies avec les représentants des gouvernements et de l'industrie, les syndicats, les groupes d'intérêt particuliers et, le cas échéant, des experts. Lors de l'élaboration de ses propositions, elle s'efforce de tenir compte de ces intérêts souvent divergents.
En préparant les actes législatifs, la Commission prend également en compte les réalités économiques, politiques et sociales du moment.
Préserver l'équilibre des intérêts n'est pas toujours aisé. La Commission a, par exemple, redoublé d'efforts récemment pour libéraliser le secteur des télécommunications en Europe, de façon à faire bénéficier les entreprises et les consommateurs européens des avantages offerts par la société de l'information et le développement des médias. En même temps, elle veille à concilier les intérêts de la libre concurrence, avec la nécessité de garantir l'accès de tous les citoyens à des services téléphoniques complets à des prix raisonnables.
Dans ses initiatives, la Commission respecte le principe de subsidiarité et prépare les nouveaux actes législatifs uniquement dans les domaines où l'UE est mieux placée que les États membres pour entreprendre une action efficace. Le principe de subsidiarité est consacré par le traité sur l'Union européenne.
Une fois qu'une proposition de la Commission a été présentée au Conseil des ministres et au Parlement européen, les trois institutions travaillent conjointement en vue d'aboutir à un résultat satisfaisant. En accord avec la Commission, le Conseil peut modifier une proposition à la majorité qualifiée (en cas de désaccord de la Commission, la modification requiert un vote à l'unanimité), et la Commission est toujours disposée à accepter les amendements du Parlement européen.
Le Parlement européen partage le pouvoir de codécision avec le Conseil dans certains domaines et dispose du droit d’amendement dans d’autres. Lorsqu’elle révise ses propositions, la Commission est tenue de prendre en considération les amendements du Parlement.
Dans les cas où la Commission ne peut garantir un accord au sein du Conseil qu’en procédant à des modifications qu’elle juge inacceptables, elle peut retirer la proposition plutôt qu’accepter un accord insatisfaisant et contraire aux intérêts de l’UE.
Dans le cadre de sa deuxième fonction, la Commission agit en tant que gardienne des traités, et, à ce titre, elle veille à ce que la législation européenne soit appliquée correctement par les États membres et à ce que l'ensemble des citoyens et des opérateurs du marché unique profitent de l'équilibre qui a été créé.
Le cas échéant, elle prend des mesures contre ceux qui ne s'acquittent pas des obligations qui leur incombent en vertu du traité, que ce soit dans le secteur public ou dans le secteur privé. Elle peut, par exemple, engager des poursuites contre les États membres qui n'appliquent pas les directives européennes, en saisissant la Cour de justice lorsqu'ils ne s'y conforment pas délibérément.
La Commission est, par ailleurs, chargée de contrôler l'octroi de subventions par les gouvernements nationaux à leurs industries et d'autoriser le versement d'aides d'État, dans les limites prescrites par le droit communautaire. Dans les cas graves d'infraction à la législation en matière de concurrence, la Commission peut infliger des amendes aux entreprises reconnues coupables d'avoir violé les règles strictes imposées par l'Union. Elle a, par exemple, imposé une amende de 248 millions d'écus, montant sans précédent, à un groupe de sociétés reconnues coupables, à la fin de 1994, d'avoir constitué une entente illégale.
Par sa troisième fonction, la Commission est l'organe exécutif de l'Union, et, à ce titre, elle est responsable de la mise en oeuvre et de la gestion des différentes politiques. L'une des tâches qui relèvent de cette mission est la gestion du budget annuel de l'Union, qui s'élève à 80 milliards d'écus, et des fonds structurels, qui visent principalement à réduire les disparités économiques entre les régions riches et les régions plus pauvres de l'Union.
Dans certains domaines, tels que la concurrence, l'agriculture et le commerce, la Commission jouit d'une autonomie considérable pour prendre des décisions sans soumettre de propositions au Conseil de ministres, en vertu des pouvoirs spécifiques qui lui sont conférés par le traité ou en vertu des pouvoirs que lui délègue le Conseil.
Elle négocie également les accords de commerce et de coopération avec les pays et groupes de pays tiers au nom de l'Union. Plus de 100 pays de par le monde ont conclu de tels accords avec l'UE. La convention de Lomé, qui lie l'UE aux pays en voie de développement d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), est considérée comme un modèle de coopération Nord-Sud. Plus récemment, la Commission a négocié l'accord de libéralisation des échanges dans le cadre de l'Uruguay Round ainsi que la création de la nouvelle Organisation mondiale du commerce (OMC) au nom de l'UE.
Bien qu'elle jouisse du droit d'initiative, la Commission ne prend pas les décisions principales en ce qui concerne les politiques et les priorités de l'UE. Cette responsabilité incombe à la fois au Conseil de l'Union européenne, dont les membres sont des ministres des gouvernements des États membres, et (dans de nombreux cas) au Parlement européen.
On a tendance à exagérer outre mesure le pouvoir de la Commission en raison de certaines opinions erronées, mais la réalité est tout autre: sa capacité coercitive est en fait extrêmement limitée, même si sa neutralité et les connaissances techniques qu'elle a acquises au cours des années lui confèrent un indéniable pouvoir de persuasion.
Du fait de ses connaissances et de son expérience, la Commission a souvent été appelée à trancher entre les intérêts parfois conflictuels des États membres. Son impartialité et son engagement en faveur de l'intérêt commun font d'elle un médiateur accepté par tous.
Grâce à son droit d'initiative, la Commission a pu agir comme moteur de l'intégration européenne. La stratégie audacieuse qui a abouti, au terme d'une période de sept ans, à l'achèvement du marché unique au début de l'année 1993 constitue l'exemple récent le plus remarquable de ce type d'actions ambitieuses entreprises par la Commission. Cette dernière a également joué un rôle central dans l'élaboration du projet d'Union économique et monétaire, qui a pour but d'introduire une monnaie unique à la fin de cette décennie, et dans le cadre de l'initiative visant à renforcer la cohésion économique et sociale entre les régions d'Europe.
En raison de l'étendue de ses responsabilités, la Commission est la plus grande institution de l'UE. Elle emploie environ 15 000 personnes, soit le double du personnel de l'ensemble des autres institutions. Mais ce nombre est, somme toute, peu élevé compte tenu des responsabilités qui lui incombent au sein de l'Union, qui compte environ 370 millions de citoyens. Le personnel employé par l'administration des grandes villes européennes est souvent plus nombreux. Les coûts de fonctionnement de la Commission correspondent seulement à 3,3 % du budget annuel de l'UE.
Environ un cinquième du personnel de la Commission se consacre aux travaux de traduction et d'interprétation. L'Union compte onze langues officielles. Comme les lois adoptées à Bruxelles sont souvent directement applicables dans les États membres, les citoyens de l'Union doivent être en mesure de prendre connaissance des textes dans leur propre langue.
La Commission se compose de vingt-trois directions générales (DG) et de quelque quinze services spécialisés. Chaque direction générale a à sa tête un directeur général, dont le rang est équivalent à celui d'un haut fonctionnaire au sein d'un ministère. Les directeurs généraux rendent compte de leur action aux commissaires, chacun d'entre eux assumant des responsabilités politiques et opérationnelles pour une ou plusieurs directions générales.
Lorsqu'on parle de la "Commission" en tant qu'organe politique, on désigne les vingt commissaires (ou membres de la Commission) qui la composent. Ces commissaires sont des hommes et des femmes qui, en règle générale, ont été membres d'un parlement national ou du Parlement européen ou qui ont rempli des fonctions importantes dans leur pays d'origine, souvent au niveau ministériel, avant de se rendre à Bruxelles. Cinq femmes font partie de la Commission actuelle; c'est la plus forte représentation féminine observée jusqu'ici dans l'histoire de la Commission. Son mandat de cinq ans s'étend de 1995 au début de l'année 2000. Il correspond à la législature du Parlement européen.
La Commission se réunit une fois par semaine pour adopter les propositions, finaliser les documents de politique générale et prendre d'autres décisions éventuellement nécessaires. Les affaires courantes sont traitées dans le cadre de procédures écrites simplifiées. Le cas échéant, la Commission peut tenir des sessions spéciales en plus de sa réunion hebdomadaire. Au cours de ses réunions, chaque point est présenté par le commissaire responsable du domaine concerné. Si nécessaire, les décisions font l'objet d'un vote à la majorité; dès qu'une décision a été adoptée, elle devient partie intégrante de la politique de la Commission et bénéficie du soutien sans réserve de tous les commissaires.
Outre le personnel des directions générales dont il est responsable, chaque commissaire dispose de son propre bureau privé ou "cabinet", composé de sept fonctionnaires et d'un personnel de soutien qui fait fonction d'intermédiaire entre le commissaire et les directions générales. Mais ils renseignent également leur patron sur les questions que ce dernier peut être amené à soulever à propos des documents de politique générale et des projets de propositions élaborés par les autres commissaires. Les travaux de la Commission sont coordonnés par le secrétariat général
Le traité sur l’Union européenne a donné à la Commission une plus grande légitimité démocratique
Le président de la Commission est choisi par les chefs d'État ou de gouvernement de l'UE, réunis au sein du Conseil européen. Ce choix doit être confirmé en pratique par le Parlement européen. Les dix-neuf autres membres de la Commission sont désignés par les gouvernements des quinze États membres en collaboration avec le nouveau président de la Commission. La désignation du président et de ses collègues est soumise à l'approbation du Parlement à l'occasion d'un vote d'investiture avant leur entrée en fonctions.
Ce système de contrôle parlementaire, institué par le traité sur l'Union européenne, permet de battre en brèche les critiques selon lesquelles la Commission est un organe non élu et dépourvu de légitimité démocratique. Il permet au Parlement de se prononcer sur le choix ou la désignation du président de la Commission et de ses collègues. L'unique pouvoir dont le Parlement disposait auparavant dans ce contexte (et qu'il conserve) était de contraindre l'ensemble de la Commission à se démettre de ses fonctions en déposant une motion de censure, mais il n'a jamais exercé ce pouvoir.
Deux commissaires proviennent de chacun des pays de taille importante (Allemagne, Espagne, France, Italie et Royaume-Uni) et un commissaire de chacun des pays de taille plus modeste (Belgique, Danemark, Grèce, Irlande, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche, Portugal, Finlande et Suède).
Le président de la Commission actuel est Jacques Santer, qui était auparavant Premier ministre du Luxembourg. Il a succédé en janvier 1995 à Jacques Delors, qui a passé dix ans à la tête de la Commission.
La Commission s'est développée au rythme de l'évolution de l'Union européenne de la Communauté européenne du charbon et de l'acier des années 50 à la Communauté européenne des années 70 et 80, puis à l'Union européenne d'aujourd'hui. L'Acte unique européen de 1986, qui comporte la première mise à jour importante des traités, et le traité sur l'Union européenne confirment et étendent la portée de l'UE et la responsabilité de la Commission dans des domaines supplémentaires tels que l'environnement, l'éducation, la santé, la protection des consommateurs, le développement des réseaux trans-européens, la politique de recherche et de développement, la culture, sans omettre l'Union économique et monétaire.
La Commission a aussi des responsabilités importantes en ce qui concerne les programmes d'aide et de développement dans des pays tiers. Elle a, par exemple, été chargée de la gestion des programmes PHARE et TACIS, qui visent à apporter une assistance technique aux pays d'Europe centrale et orientale et aux républiques de l'ancienne Union soviétique. Le programme PHARE constitue l'une des plates-formes qui permettent de préparer les voisins orientaux de l'Union européenne à devenir, au cours des années qui viennent, membres à part entière de l'Union.
La Commission est totalement associée aux activités intergouvernementales définies dans le traité de Maastricht en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ainsi qu'en matière de coopération judiciaire et policière. Dans le cadre de ces activités, la Commission ne dispose pas d'un droit exclusif d'initiative, mais elle peut, dans la plupart des domaines, présenter des propositions au même titre que les gouvernements nationaux et prendre part aux discussions qui ont lieu à tous les niveaux.
Compte tenu de la position centrale qu'elle occupe dans la structure de l'Union européenne, la Commission entretient des relations privilégiées avec chacune des autres institutions. Comme nous l'avons vu, elle collabore surtout avec le Conseil de ministres et le Parlement européen pour la préparation des actes législatifs communautaires. Elle participe aux réunions du Conseil et du Parlement ainsi qu'aux discussions relatives à ses propres projets de propositions.
En outre, le président de la Commission participe, aux côtés des chefs d'État ou de gouvernement des États membres, aux réunions semestrielles du Conseil européen. Il prend part également, en tant que représentant de l'ensemble de l'Union européenne, au sommet économique annuel du groupe des sept pays les plus industrialisés (G7).
La Commission est responsable devant le Parlement européen, qui a le pouvoir de la relever de ses fonctions en déposant une motion de censure ou de défiance. La Commission participe à toutes les sessions du Parlement européen et doit expliquer et justifier ses politiques dès qu'elle y est invitée par un député. Elle doit en outre répondre aux questions écrites ou orales posées par les membres du Parlement.
Les fonctions de la Commission entraînent régulièrement l'intervention de la Cour de justice, qui se prononce en dernier ressort sur les questions de droit européen. D'une part, la Commission saisit la Cour lorsque des directives ou des règlements ne sont pas respectés par les gouvernements ou les entreprises, et, d'autre part, ce sont les entreprises elles-mêmes qui se tournent vers la Cour lorsqu'elles souhaitent, par exemple, se pourvoir contre les amendes imposées par la Commission. La gestion du budget communautaire par la Commission est contrôlée par la Cour des comptes, dont la tâche consiste à garantir que la Commission dépense utilement l'argent des contribuables européens. Le but commun poursuivi par les deux institutions est d'éliminer la fraude et le gaspillage. Sur la base du rapport de la Cour des comptes, le Parlement européen donne décharge à la Commission pour l'exécution de chaque budget annuel.
Enfin, la Commission travaille étroitement avec les deux organes consultatifs de l'UE, le Comité économique et social et le Comité des régions, qu'elle consulte sur la plupart de ses projets d'actes législatifs.
La nouvelle Commission devra relever de nombreux défis au cours des cinq prochaines années
Les hommes et les femmes qui ont pris les rênes de la nouvelle Commission au début de l'année 1995 aideront l'Union à franchir le cap du XXIe siècle. Les objectifs prioritaires de leur mandat de cinq ans sont clairs. Ils ont été exposés dans les conclusions de la présidence, rendues publiques à la suite de la rencontre des chefs d'État ou de gouvernement de l'UE au sommet d'Essen à la fin de l'année 1994.
Durant l'accomplissement de son mandat, la Commission devra également veiller à démontrer l'engagement de l'UE en faveur de la transparence et de l'ouverture ainsi qu'à réduire le fossé qui existe entre les activités des institutions européennes et le grand public.
Premièrement, la Commission s'imposera, en priorité, de poursuivre la stratégie de la croissance, de la compétitivité et de l'emploi qu'elle a élaborée récemment dans son livre blanc. Bien que l'Union européenne entre actuellement dans une période de croissance, il est impératif de créer les conditions qui permettront d'améliorer la compétitivité de l'industrie et des services de l'Union européenne et de procéder aux changements structurels nécessaires pour créer davantage d'emplois.
Deuxièmement, l'échéance de l'Union économique et monétaire se rapproche, et la Commission joue, à cet égard, un rôle important dans la supervision des progrès réalisés par les quinze États membres au regard de la convergence économique. Le sommet d'Essen a réaffirmé que le respect des critères de convergence stricts en matière de finances publiques, d'inflation et de stabilité monétaire constituait, pour les différents États membres, une condition préalable à leur participation à la phase finale de l'UEM.
Troisièmement, à la suite de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède au début de l'année 1995, des travaux sont en cours pour préparer l'élargissement futur de l'Union européenne, et notamment l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale. Parmi les tâches qui incombent à la Commission dans ce domaine, elle devra, notamment, identifier à la fois les domaines dans lesquels les voisins orientaux de l'UE devront adapter leur politique aux politiques européennes et les moyens d'y parvenir. Parallèlement à cette tâche, il lui faudra préparer des actions concrètes en ce qui concerne les nouvelles relations de partenariat entre l'UE et les pays méditerranéens.
La Commission contribue, par ailleurs, activement à la préparation de la conférence intergouvernementale de 1996 (CIG), dont l'objectif est la révision du traité de Maastricht en vue de définir la structure et le développement futurs de l'Union qui, d'ici dix ans, pourrait compter vingt-cinq États membres ou davantage.
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