El primer cometido de la Comisión es iniciar nuevas políticas europeas
Los veinte Comisarios son hombres y mujeres que han desempeñado altos cargos en sus países de origen
La nueva Comisión se enfrentará con una serie de retos en los próximos cinco años
La Comisión Europea desarrolla su trabajo en el corazón mismo de la Unión Europea. Su papel como fuente de iniciativas políticas no tiene igual, y sin embargo, este papel no siempre se comprende con claridad.
La Comisión ha utilizado su derecho de iniciativa para transformar el marco que ofrecían los tratados constitutivos de la Unión Europea en las estructuras integradas de hoy en día. Los beneficios para los ciudadanos y las empresas de toda la Unión han sido considerables: mayor libertad para viajar y comerciar, mayor prosperidad, mucho menos papeleo.
Pero no ha actuado sola. La Comisión trabaja en estrecha colaboración con las demás instituciones de la Unión Europea y con los gobiernos de los Estados miembros. Aunque la Comisión elabora las propuestas, todas las decisiones fundamentales sobre legislación importante las toman los ministros de los Estados miembros en el Consejo de la Unión Europea, después de tener en cuenta el dictamen del Parlamento Europeo, elegido democráticamente (o, en algunos casos, en codecisión con él).
La Comisión celebra amplias consultas con las partes interesadas de todos los sectores y todos los medios profesionales a la hora de elaborar las propuestas legislativas. Además de su competencia para presentar propuestas, la Comisión actúa como órgano ejecutivo de la UE y como guardiana de los Tratados.
La Comisión representa el interés común y encarna en gran medida la personalidad de la Unión. La preocupación clave de la Comisión presidida por Jacques Santer es la defensa de los intereses de los ciudadanos europeos. Los veinte miembros de la Comisión se eligen en los quince países de la UE, pero todos prestan juramento de independencia, distanciándose de cualquier influencia partidista.
El trabajo de la Comisión consiste en garantizar que la UE pueda lograr el objetivo de una unión cada vez más estrecha de sus pueblos. Uno de sus cometidos fundamentales es asegurar que bienes, servicios, capitales y personas puedan circular libremente por todo el territorio de la Unión.
Debe también velar por que los beneficios de la integración se repartan equilibradamente entre países y regiones, entre empresarios y consumidores y entre las diferentes categorías de ciudadanos.
El primer cometido de la Comisión es iniciar nuevas políticas europeas
La Comisión desempeña tres funciones fundamentales. Debido a su derecho de iniciativa, la Comisión es responsable de elaborar propuestas para cualquier nueva legislación. La Comisión realiza este trabajo basándose en lo que considera mejor para la Unión y sus ciudadanos en general, y no en favor de intereses sectoriales o de cada país por separado.
Los ámbitos de competencia de estas actividades están definidos en el Tratado y van del comercio, la industria y las políticas sociales a la agricultura, el medio ambiente, la energía, el desarrollo regional, las relaciones exteriores, el desarrollo exterior, etc.
Antes de publicar cualquier tipo de propuesta legislativa, la Comisión lleva a cabo amplios sondeos y conversaciones con representantes de Gobiernos, industrias, sindicatos, grupos de interés especiales y, si procede, expertos técnicos. Intenta tener en cuenta estos intereses, a menudo contrapuestos, a la hora de elaborar sus propuestas.
Al preparar la legislación, la Comisión también toma en consideración las realidades económicas, políticas y sociales actuales. Lograr un equilibrio de intereses no siempre es fácil. Recientemente, por ejemplo, la Comisión ha ejercido fuertes presiones para liberalizar las telecomunicaciones en Europa para que las empresas y los consumidores de la UE se beneficien de las ventajas de lasociedad de la información y del desarrollo del sector multimedia. Pero la Comisión compagina los intereses de la competencia del mercado libre con la garantía de que todos sus ciudadanos, dondequiera que vivan, pueden disponer de un servicio telefónico universal a precios asequibles.
En sus iniciativas, la Comisión se rige por el principio de subsidiariedad y por consiguiente elabora legislación sólo en los ámbitos en que la UE está más capacitada que los Estados miembros por separado para llevar a cabo una acción eficaz. La subsidiariedad ocupa un lugar destacado en el Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht.
Una vez que una propuesta de la Comisión ha sido presentada al Consejo de Ministros y al Parlamento Europeo, las tres instituciones trabajan conjuntamente para llegar a un resultado satisfactorio. Con el acuerdo de la Comisión, el Consejo puede modificar una propuesta por mayoría cualificada (si no cuenta con el acuerdo de la Comisión, la modificación requiere unanimidad) y la Comisión siempre está abierta a las enmiendas presentadas por el Parlamento Europeo.
El Parlamento Europeo comparte el poder de codecisión con el Consejo en una serie de ámbitos políticos y tiene derecho de enmienda en otros. Al revisar sus propuestas, la Comisión está obligada a tomar en consideración las enmiendas del Parlamento.
En los casos en que la Comisión sólo puede conseguir el acuerdo del Consejo realizando enmiendas que considera inaceptables, puede retirar la propuesta en vez de aceptar un acuerdo insatisfactorio que no vaya en beneficio del conjunto de la UE.
En su segunda función, la Comisión actúa como guardiana de los Tratados de la UE para garantizar que los Estados miembros aplican correctamente la legislación de la UE y que todos los ciudadanos y partícipes del mercado único se benefician del terreno de juego nivelado ("level playing field") que se ha creado.
Si procede, la Comisión toma medidas contra quienes, en el sector público o privado, no respetan las obligaciones que les incumben en virtud el Tratado. Por ejemplo, puede interponer recursos contra los Estados miembros que no transponen las directivas de la UE y llevarlos ante el Tribunal de Justicia cuando no las cumplen voluntariamente.
La Comisión es responsable del veto a las subvenciones que pagan los Gobiernos nacionales a sus industrias y de la autorización de la ayuda estatal en los casos en que lo permite la legislación comunitaria. En casos graves de antimonopolio, la Comisión puede imponer sanciones a las empresas que hayan sido declaradas culpables de infringir las estrictas normas de la Unión. A finales de 1994 impuso una multa de 248 millones de ecus, la más alta hasta la fecha, a un grupo empresarial declarado culpable de gestionar un cártel ilegal de manipulación bursátil.
En su tercera función, la Comisión es el órgano ejecutivo de la Unión, responsable de la política de ejecución y gestión. Una de sus funciones ejecutivas es la gestión de los 80 000 millones de ecus de su presupuesto anual y del funcionamiento de sus fondos estructurales, cuyo objetivo fundamental es ir eliminando las disparidades económicas entre las zonas más ricas y más pobres de la Unión.
En algunos ámbitos, como la competencia, la agricultura y la política comercial, la Comisión tiene una autonomía considerable para tomar decisiones sin presentar propuestas al Consejo de Ministros, bien debido a sus competencias específicas en virtud del Tratado, o bien por delegación de autoridad por parte del Consejo.
La Comisión también negocia acuerdos de cooperación con países y con grupos de países de fuera de la Comunidad en nombre de la Unión. Más de cien países de todo el mundo tienen este tipo de acuerdos con la UE. El Convenio de Lomé, que vincula a la UE con países en vías de desarrollo de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), se considera un modelo de cooperación Norte-Sur. Más recientemente, la Comisión negoció el acuerdo de liberalización comercial de la Ronda.
Aunque tiene derecho de iniciativa, la Comisión no toma las principales decisiones sobre las políticas y las prioridades de la UE. Esto es competencia del Consejo de la Unión Europea (cuyos miembros son ministros de los gobiernos de los Estados miembros) y, en muchos casos, del Parlamento Europeo también.
Por tanto, la realidad difiere mucho de las ideas preconcebidas de amplia difusión que exageran enormemente el poder de la Comisión. La Comisión tiene pocos poderes coercitivos, aunque su papel neutral y la profundidad del conocimiento especializado que ha adquirido durante todos estos años le dejan mucho margen para la persuasión.
Como consecuencia de su conocimiento y de su experiencia, a menudo la Comisión ha sido llamada a desempeñar el papel de honrado intermediario entre los intereses, a veces contrapuestos, de los Estados miembros. Su imparcialidad y compromiso con el interés común hacen de ella un mediador aceptado por todas las partes.
Gracias a su derecho de iniciativa, la Comisión ha actuado como motor de la integración europea. El ejemplo reciente más destacado de este tipo de acción de la Comisión a gran escala ha sido la resuelta estrategia, escalonada a lo largo de siete años, que culminó, a principios de 1993, en la realización del mercado único europeo. La Comisión también desempeñó un papel crucial en la elaboración del proyecto original de la unión económica y monetaria, cuyo objetivo es la introducción de una moneda única antes de que finalice este decenio, y la iniciativa de fortalecer la cohesión económica y social entre las regiones de Europa.
Debido a la amplitud de sus responsabilidades, la Comisión es la mayor de las instituciones de la UE. Su plantilla se compone de unas 15 000 personas, lo que representa casi el doble de todas las demás instituciones juntas. Pero, sin embargo, es relativamente pequeña, si se tiene presente sus responsabilidades en una Unión Europea de cerca de 370 millones de ciudadanos. La administración de una importante ciudad europea tiene más empleados. Los gastos de funcionamiento de la Comisión sólo alcanzan el 3,3 % del presupuesto anual de la UE.
Aproximadamente una quinta parte del personal de la Comisión trabaja en los servicios de traducción e interpretación. La Unión tiene once lenguas oficiales. Como las leyes aprobadas en Bruselas con frecuencia son directamente aplicables en los Estados miembros, los ciudadanos de la Unión deben poder disponer de los textos en su propio idioma.
La Comisión está compuesta por ventitrés direcciones generales (DG), además de unos quince servicios especializados. Cada uno de ellos está encabezado por un director general, cuyo rango es equivalente al funcionario de más alto nivel de un ministerio de un gobierno. Los directores generales dependen de un comisario, cada uno de los cuales tiene responsabilidad política y operativa sobre una o más direcciones generales.
Cuando se habla de "la Comisión" como órgano político, nos referimos a los veinte comisarios (o miembros de la Comisión) que la encabezan. Los comisarios son hombres y mujeres que, por lo general, han obtenido escaños en los parlamentos nacionales o en el Parlamento Europeo o que han desempeñado cargos de alto nivel en sus países de procedencia, a menudo como ministros, antes de venir a Bruselas. La actual Comisión cuenta con cinco mujeres comisarias, el número más alto de su historia. Su mandato quinquenal va desde 1995 hasta principios del año 2000. Éste es paralelo a la legislatura del Parlamento Europeo.
La Comisión se reúne una vez por semana para adoptar propuestas, aprobar de forma definitiva documentos políticos y tomar otras decisiones que le sean requeridas. Los temas rutinarios se abordan mediante procedimientos escritos simplificados. Cuando es necesario, la Comisión puede celebrar reuniones especiales además de su reunión semanal.
En sus reuniones, cada punto es presentado por el comisario responsable del sector de la política de que se trate. Las decisiones se toman por mayoría si procede; cuando se ha adoptado una decisión, ésta se convierte en política de la Comisión. Entonces cuenta con el apoyo total de todos los comisarios.
Además del personal de las direcciones generales de las que cada uno es responsable, cada comisario tiene su propio despacho privado o "gabinete". Éste se compone de siete funcionarios más personal de apoyo que sirven de puente entre el comisario y las DG. Pero también funcionan como ojos y oídos para informar a su jefe sobre temas que pueda tener interés en plantear en relación con los documentos políticos y los borradores de propuestas preparados por los demás comisarios. El trabajo de la Comisión está coordinado por su secretario general.
El presidente de la Comisión es elegido por los jefes de Estado o de Gobierno de la Unión Europea reunidos en el Consejo Europeo. La elección presidencial ha de contar en la práctica con el respaldo del Parlamento Europeo. Los otros diecinueve miembros de la Comisión son designados por los Gobiernos de los quince Estados miembros en consulta con el nuevo presidente de la Comisión. El presidente y los comisarios están sujetos a la aprobación parlamentaria mediante un voto de investidura colectivo antes de proceder a su toma de posesión.
El sistema de veto parlamentario del presidente y los comisarios, instituido por el Tratado de la Unión Europea, es importante para acallar las críticas de que la Comisión era un órgano no electo, sin legitimidad democrática. Concede al Parlamento plena capacidad para expresarse en la elección o designación del presidente de la Comisión y de los comisarios. Con anterioridad, su única competencia en este contexto (y que mantiene) era obligar a renunciar a sus cargos a toda la Comisión mediante un voto de censura. Nunca se ha ejercido esta facultad.
Hay dos comisarios de cada uno de los Estados miembros más grandes (Alemania, España, Francia, Italia y el Reino Unido) y uno de cada uno de los más pequeños (Bélgica, Dinamarca, Grecia, Irlanda, Luxemburgo, los Países Bajos, Austria, Portugal, Finlandia y Suecia).
El actual presidente de la Comisión es Jacques Santer, que fue primer ministro de Luxemburgo. En enero de 1995 ha sucedido a Jacques Delors, quien pasó diez años al frente de la Comisión.
Siguiendo el desarrollo de la Unión Europea (desde la Comunidad del Carbón y del Acero de los años cincuenta, pasando por la Comunidad Europea de los años setenta y ochenta hasta llegar a la Unión Europea de hoy en día), la Comisión ha ido evolucionando con ella. El Acta Única Europea de 1986, en la que se incorporaba la primera actualización importante de los Tratados constitutivos, y el Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht, confirman y extienden el campo de actuación de la UE y la responsabilidad de la Comisión en ámbitos suplementarios. Éstos incluyen el medio ambiente, la educación, la sanidad, la protección del consumidor, el desarrollo de las redes transeuropeas (RTE), la política de I+D, la cultura y (la última en orden aunque no en importancia) la unión económica y monetaria.
La Comisión tiene responsabilidades importantes en cuanto a los programas de ayuda y desarrollo en terceros países. Por ejemplo, ha recibido el mandato de gestionar los programas PHARE y TACIS de asistencia técnica a los países de Europa central y oriental y a las Repúblicas de la antigua Unión Soviética. El programa PHARE constituirá una de las plataformas para preparar a los vecinos orientales de la UE para su total adhesión a la Unión en los próximos años.
La Comisión está plenamente asociada a las partes intergubernamentales del Tratado de Maastricht que tratan de la política exterior y de seguridad común (PESC) y de la cooperación en los ámbitos de justicia y de interior. En estas actividades no tiene en exclusiva el derecho de iniciativa. Pero en la mayor parte de los ámbitos puede presentar propuestas del mismo modo que lo hacen los gobiernos nacionales y participar en las discusiones a todos los niveles.
Debido a su situación central en la estructura de la Unión Europea, la Comisión tiene conexiones especiales con cada una de las demás instituciones. Como hemos visto, trabaja de forma más intensa con el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo en la preparación de la legislación de la UE. Asiste a todas las reuniones del Consejo y del Parlamento y toma parte en los debates de sus propias propuestas.
Además, el presidente de la Comisión participa al lado de los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros en las reuniones semestrales del Consejo Europeo. También participa como representante del conjunto de la Unión en las cumbres económicas anuales del grupo de los siete países más industrializados (G-7).
La Comisión puede ser recusada por el Parlamento Europeo, que tiene el poder de obligarla a dimitir en una moción de censura o de no confianza. La Comisión está presente en todas las sesiones del Parlamento Europeo y debe responder y justificar sus políticas si así lo solicitan miembros de la Cámara. Debe responder a las preguntas escritas y orales formuladas por los eurodiputados.
Las funciones de la Comisión afectan regularmente al Tribunal de Justicia, que es el árbitro final del Derecho europeo. Por un lado, la Comisión lleva ante el Tribunal casos de incumplimiento de directivas o reglamentos por parte de gobiernos o empresas. Pero, por otro lado, las empresas acuden al Tribunal cuando, por ejemplo, quieren apelar en contra de multas antimonopolio impuestas por la Comisión.
La gestión del presupuesto de la UE por parte de la Comisión es examinada a fondo por el Tribunal de Cuentas, cuya tarea es asegurar que la Comisión emplea sensatamente el dinero del contribuyente de la UE. El objetivo común de ambas instituciones es eliminar el fraude y el despilfarro. A partir del informe del Tribunal de Cuentas, es el Parlamento quien da a la Comisión su visto bueno definitivo para la ejecución de cada presupuesto anual.
Para finalizar, la Comisión trabaja estrechamente con los dos órganos consultivos de la UE, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones, a quienes consulta sobre la mayoría de las propuestas legislativas.
La nueva Comisión se enfrentará con una serie de retos en los próximos cinco años.
Los hombres y mujeres que han tomado posesión como comisarios a principios de 1995 contribuirán a guiar a la Unión hacia el umbral del siglo XXI. Los puntos prioritarios de su mandato quinquenal están claros; fueron puestos de relieve en las conclusiones de la presidencia publicadas tras la reunión de jefes de Estado o de Gobierno de la Cumbre de Essen, a finales de 1994.
Durante su mandato, la Comisión debe también marcar la pauta demostrando el compromiso de la UE en la transparencia y en la apertura y tendiendo un puente que salve el abismo que separa al ciudadano corriente de las actividades de las instituciones europeas.
En primer lugar, la Comisión concede una gran prioridad a la continuación de la estrategia en materia de crecimiento, competitividad y empleo que estableció recientemente en su Libro blanco. Aunque la Unión Europea está entrando en un periodo de crecimiento estable, es fundamental crear las condiciones para la mejora de la competitividad de la industria y de los servicios de la UE y apoyar los cambios estructurales necesarios para crear nuevos puestos de trabajo.
En segundo lugar, la UE avanza hacia la unión económica y monetaria y la Comisión desempeña un papel importante en el seguimiento del progreso de los quince Estados miembros hacia la convergencia económica. La Cumbre de Essen reafirmó que el respeto de los estrictos criterios de convergencia en cuanto a finanzas públicas, inflación y estabilidad monetaria es una condición previa para que los países entren en la tercera y última fase de la UEM.
En tercer lugar, tras la entrada de Austria, Finlandia y Suecia a principios de 1995, se está trabajando en los preparativos de una nueva ampliación de la Unión Europea, en particular para los países de Europa central y oriental. Entre las tareas de la Comisión destaca la de identificar los ámbitos en los que los vecinos orientales de la UE puedan ajustar sus políticas a las de la Unión y de qué forma debería realizarse este ajuste. Paralelamente a este cometido, la Comisión ha de preparar iniciativas concretas para las nuevas relaciones de asociación que se están desarrollando entre la UE y sus vecinos mediterráneos.
La Comisión también está participando activamente en la preparación de su conferencia intergubernamental de 1996, cuya tarea es revisar el Tratado de Maastricht con objeto de definir el desarrollo y la estructura futuros de la Unión, que podría tener veinticinco o más miembros de aquí a diez años.
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